ประเด็นรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียม รัฐและเอกชน ต้องเจรจาบนหลักของความเป็นธรรม

ประเด็นรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียม รัฐและเอกชน ต้องเจรจาบนหลักของความเป็นธรรม

 

ทำความเข้าใจกันก่อนว่า เรื่องของการรื้อถอนสิ่งติดตั้งที่ใช้ในกิจการปิโตรเลียม ของบริษัทผู้รับสัมปทานเมื่อสิ้นสุดอายุสัญญาสัมปทาน นั้นเป็นสิ่งที่ทั้งรัฐคือ กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ และเอกชนคือบริษัทผู้รับสัมปทานในแหล่งผลิตปิโตรเลียม ได้มีการเตรียมการและเจรจาหารือกันมาระยะหนึ่งแล้ว ล่าสุดคือการลงนามความร่วมมือในการนำร่องรื้อถอนแท่นหลุมผลิตจำนวน 8 ขาแท่น ไปจัดวางเป็นปะการังเทียม เพื่อการอนุรักษ์ทรัพยากรทางทะเล บริเวณเกาะพะงัน จังหวัดสุราษฎร์ธานี ระหว่าง กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง (ทช.) ร่วมกับบริษัท เชฟรอนประเทศไทยสำรวจและผลิต จำกัด (เชฟรอนประเทศไทย) และจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อวันที่ 30 เม.ย. 2562 ที่ผ่านมา

แต่ที่กลายเป็นประเด็นที่สื่อมวลชนให้ความสนใจ จนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานต้องลงมาสั่งการในเรื่องนี้ ก็เพราะมีกระแสข่าวออกมาว่า การเจรจาระหว่างรัฐและบริษัทผู้รับสัมปทาน ในการวางหลักประกันรื้อถอนสิ่งติดตั้งทั้งหมด ตามประกาศกฎกระทรวง ปี 2559  ทำท่าจะไม่ได้ข้อยุติโดยเร็ว และเอกชนกำลังจะยื่นฟ้องต่ออนุญาโตตุลาการ เพื่อขอความเป็นธรรม โดยมีการวิพากษ์วิจารณ์จากฝั่งประชาสังคมว่า รัฐอาจจะต้องเสียค่าโง่ให้เอกชนในเรื่องดังกล่าวอีกหรือไม่ เหมือนข้อพิพาทระหว่างรัฐและเอกชนในกรณีอื่นๆ ที่อนุญาโตตุลาการมีคำตัดสินออกมา

ในกฏหมายปิโตรเลียม ปี 2514 ที่ได้มีการทำสัญญาให้สิทธิเอกชนเข้ารับสัมปทานในแหล่งปิโตรเลียมนั้น มาตรา80/1และมาตรา80/2 (แก้ไขเพิ่มเติมเมื่อปี2550) กำหนดให้  ผู้รับสัมปทานต้องวางหลักประกันและจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบในการรื้อถอนสิ่งติดตั้งที่ใช้ในกิจการปิโตรเลียมเมื่อสิ้นสุดอายุสัมปทาน  แต่ไม่ได้ระบุชัดเจนว่าจะต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายทั้งหมด โดยมาระบุในตอนหลัง เป็นกฏกระทรวง เมื่อปี 2559 ที่ออกตาม พ.ร.บ.ปิโตรเลียม ว่า ผู้รับสัมปทานจะต้องจัดทำแผนงาน ประมาณการค่าใช้จ่าย และหลักประกันในการรื้อถอนสิ่งติดตั้งที่ใช้ในกิจการปิโตรเลียมทั้งหมด ต่อกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ เต็มตามจำนวนสิ่งติดตั้งที่มีอยู่ทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นส่วนของแท่นผลิตกลาง หรือแท่นหลุมผลิตอื่นๆ ที่โอนให้เป็นทรัพย์สินของรัฐแล้วก็ตาม

โดยในการปฎิบัติตามกฏหมายจะไม่เป็นประเด็นปัญหา หากในการประมูลเพื่อให้สิทธิเอกชนเข้าบริหารจัดการประโยชน์แหล่งปิโตรเลียม เอราวัณ และบงกช เมื่อปี 2561 ที่ผ่านมา ภายใต้ระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตนั้น ได้ผู้ชนะเป็นบริษัทผู้รับสัมปทานรายเดิม เพราะถึงแม้จะใช้แท่นผลิตเดิม ผลิตปิโตรเลียมต่อไปอีก 10 ปี จนจบกระบวนการไม่ใช้งานต่อแล้ว ความรับผิดชอบตามกฏหมายในการรื้อถอนก็ยังคงมีอยู่

แต่เมื่อเอกชนผู้ชนะการประมูลทั้งสองแหล่ง เป็นกลุ่มบริษัท ปตท.สผ. ซึ่งเป็นผู้รับสัมปทานรายเดิมเฉพาะแหล่งบงกช จึงกลายเป็นประเด็นที่ต้องมีการเจรจากันให้ได้ข้อยุติคือ ในช่วง 10 ปี หลังจากสิ้นสุดอายุสัมปทาน แท่นผลิตของแหล่งเอราวัณที่ยังสามารถใช้งานได้ต่อ และถูกถ่ายโอนให้เป็นทรัพย์สินของรัฐ ตามที่รัฐระบุไว้ในกฏหมาย และรัฐนำไปให้เอกชนรายใหม่ใช้ประโยชน์ต่อนั้น รัฐและเอกชนรายใหม่ควรจะต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการรื้อถอนแท่นผลิตที่นำไปใช้ประโยชน์ใน 10 ปีหลังนี้ด้วยหรือไม่ และถ้าต้องรับด้วย จะคิดคำนวณเป็นสัดส่วนเท่าไหร่ จึงจะเป็นธรรมกับทุกฝ่าย

เมื่อพิจารณาถึงลักษณะของการให้สัมปทาน จากรัฐที่เป็นลักษณะการลงทุนด้านสาธารณูปโภคพื้นฐาน ในกรณีอื่นๆ ที่เรียกว่า BOT (Build Operate and Transfer) เหมือนกรณีของสัมปทานปิโตรเลียม ซึ่งเอกชนได้รับสิทธิตามสัญญาสัมปทานจากรัฐบาลในการลงทุนก่อสร้าง และดำเนินงานเพื่อหาผลตอบแทนภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ โดยในระหว่างการดำเนินงานดังกล่าว กรรมสิทธิ์ในสินทรัพย์นั้นจะเป็นของภาคเอกชน แต่หลังจากการสิ้นสุดอายุสัมปทาน กรรมสิทธิ์ในสินทรัพย์ที่ลงทุนจะถูกโอนให้แก่รัฐบาล เพื่อเป็นการตอบแทน เช่น กรณีของทางด่วน น้ำประปา โรงไฟฟ้า จะเห็นว่าเอกชนนั้นโอนเฉพาะกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินไปให้รัฐ แต่ ความรับผิดชอบเรื่องของการบริหารจัดการให้กิจการนั้นดำเนินต่อไปได้ เป็นเรื่องของรัฐที่จะต้องให้เอกชนรายใหม่เข้ามาบริหารจัดการต่อภายใต้สัญญาฉบับใหม่ หรือไม่เช่นนั้นรัฐก็จะใช้วิธีการขยายอายุสัญญาสัมปทานออกไปอีก

ดังนั้นเมื่อกลับมาพิจารณาสัญญาสัมปทานปิโตรเลียม เอกชนผู้รับสัมปทานจึงมีสิทธิ์ที่จะบอกรัฐได้ว่า จะรับผิดชอบการรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียม เฉพาะที่รัฐสั่งให้รื้อถอนออกไปเท่านั้น แต่ส่วนของแท่นผลิตที่รัฐนำไปให้เอกชนรายอื่นใช้ประโยชน์ต่อ ความรับผิดชอบการรื้อถอนควรจะเป็นของรัฐและเอกชนรายใหม่นั้นด้วย

ประเด็นปัญหาดังกล่าว นายสนธิรัตน์ สนธิจิรวงศ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน ส่งสัญญาณออกมาแล้วว่า ต้องการให้มีการเจรจากันให้เป็นที่ยุติที่เป็นประโยชน์ด้วยกันทั้ง 2 ฝ่าย สอดคล้องกับความเห็นของ ดร.คุรุจิต นาครทรรพ อดีตปลัดกระทรวงพลังงาน ซึ่งเป็นที่ยอมรับในวงการว่าเป็นอดีตข้าราชการที่มีความรู้และประสบการณ์เรื่องของการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมดีที่สุดของประเทศไทย คนหนึ่ง มองว่าถ้าต่างฝ่ายต่างตั้งการ์ดสูง คือผู้รับสัมปทานเดิม จะไม่ยอมรับภาระค่ารื้อถอนในแท่นผลิตส่วนที่โอนให้กับรัฐเลย หรือฝ่ายรัฐจะโยนให้ผู้รับสัมปทานต้องรับภาระค่าใช้จ่ายการรื้อถอนทั้งหมด โดยวางหลักประกันล่วงหน้าเต็มจำนวน การเจรจาคงจะไม่ได้ข้อยุติ เพราะไม่มีใครยอม และจะนำไปสู่การฟ้องร้องอนุญาโตตุลาการ ตามที่กฏหมายเปิดช่องไว้ในที่สุด

ดร.คุรุจิต เสนอทางออกเรื่องนี้ว่า ต้องถามก่อนว่ารัฐต้องการอะไร อะไรคือเป้าหมายสุดท้ายที่อยากจะเห็น ถ้าเป้าหมายของรัฐต้องการที่จะให้มีการรื้อถอนสิ่งติดตั้งออกไปทั้งหมด เมื่อไม่มีการผลิตปิโตรเลียมแล้ว ก็ต้องมาดูต่อว่าแล้วใครจะเป็นผู้ดำเนินการ ก็เจรจากัน ที่สำคัญทั้งสองฝ่ายคือรัฐและเอกชน อย่าพยายามหาช่องที่จะเอาเปรียบซึ่งกันและกัน ผู้รับสัมปทานอย่าเอาเปรียบรัฐ และรัฐอย่าเอาเปรียบผู้รับสัมปทาน โดยอาจจะต้องให้ผู้เชี่ยวชาญเข้ามาช่วยดูเมื่อลงลึกไปในรายละเอียด

เขายกตัวอย่างในต่างประเทศที่ใช้ระบบสัมปทานอย่างอังกฤษ ที่ผู้รับสัมปทานสามารถยอมรับที่จะเป็นผู้รับภาระค่าใช้จ่ายในการรื้อถอนทั้งหมด ก็เพราะจำนวนแท่นผลิตเขามีไม่มาก และค่าใช้จ่ายไม่สูง แต่ในกรณีของอ่าวไทย เรามีแท่นผลิตปิโตรเลียม มากกว่า 200 แท่น จึงมีค่าใช้จ่ายในการรื้อถอนสูง รัฐจึงต้องมาพิจารณาว่ากฏหมายที่ออกมาที่ให้เอกชนต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการรื้อถอนทั้งหมด เป็นธรรมหรือไม่ หรือสามารถที่จะบังคับใช้แบบยืดหยุ่นได้หรือไม่ ถ้ารัฐบอกว่ากฏหมายออกมาแล้วยืดหยุ่นไม่ได้ และเอกชนมองว่าไม่เป็นธรรม ก็คงต้องรอให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งแพ้คดี แล้วค่อยมาดำเนินการกัน ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่ควรจะให้เกิดขึ้น

ต้องบอกว่าประเด็นเรื่องของการรื้อถอนสิ่งติดตั้งที่ใช้ในกิจการปิโตรเลียม ถือว่ามีความสำคัญที่รัฐพยายามจะให้การเจรจา 3 ฝ่าย คือ กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ผู้รับสัมปทานรายเดิม ผู้รับสัญญารายใหม่ ได้ข้อยุติภายในสิ้นปีนี้ โดยจะต้องมีความชัดเจนว่า จะมีแท่นผลิตจำนวนกี่แท่น ที่ผู้รับสัมปทานจะโอนเป็นทรัพย์สินของรัฐเพื่อให้ผู้รับสัญญารายใหม่ได้ใช้งานต่อ และเมื่อใช้งานจบแล้วใครจะต้องมารับภาระค่าใช้จ่ายในการรื้อถอนอย่างไร   ทั้งนี้เพื่อให้ผู้รับสัญญารายใหม่ได้มีเวลาเตรียมความพร้อมในการผลิตก๊าซให้มีความต่อเนื่อง ในช่วงเปลี่ยนผ่านจากสัญญาสัมปทานมาสู่สัญญาแบ่งปันผลผลิต

กรณีดังกล่าวหากปล่อยให้มีการฟ้องร้องไปถึงอนุญาโตตุลาการ และกลายเป็นประเด็นข้อพิพาทที่ยืดเยื้อ ก็เชื่อว่าจะไม่เป็นผลดีกับทุกฝ่าย ทั้งผู้รับสัมปทานเดิม ผู้รับสัญญาใหม่ กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติในฐานะหน่วยงานที่กำกับดูแล และอาจจะกระทบกับความต่อเนื่องในการผลิตปิโตรเลียมในอ่าวไทย ในช่วงเปลี่ยนผ่านระหว่าง ผู้รับสัมปทานรายเก่า และผู้รับสัญญาใหม่ภายใต้ระบบแบ่งปันผลผลิต โดยหากการผลิตปิโตรเลียมมีการหยุดชะงัก สุดท้ายผู้ที่จะต้องมารับภาระต้นทุนทั้งหมดที่เกิดขึ้นก็คือ ประชาชนผู้ใช้พลังงาน นั่นเอง